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基建狂魔的体面退场:土地财政促进经济 房价飞涨(图)

新闻来源: 非凡油条 于2020-06-02 18:21:26  提示:新闻观点不代表本网立场



各地都需要更多基建

去年又有多条铁路线路开通。就说高铁,去年全年新增高铁里程超过4000公里,总里程突破3.5万公里,稳居世界第一。

去年我们写过《河南惨在哪?》,提到870万人口的周口都没有直通郑州的高铁——事实上,周口当时没有通任何一条高铁。

就有读者朋友说了:“我们南阳常住人口一千万,都还没高铁呢!”

而如今,南阳和周口都有了高铁。去年通车的郑阜高速线经过周口,郑渝高速线郑襄段经过南阳,也完善了郑州的“米字型”高铁枢纽布局。有趣的是,南阳开通高铁时还举办了音乐节,本来邀请了丢火车乐队,却因为名字不吉利最后又撤回了对该乐队的邀请。这千辛万苦盼来的火车,可不能说丢就丢!



河南是人口大省,也是流动人口输出大省,去年新开通了三条高铁:郑阜高速、郑渝高速线郑襄段和京港高速线商合段,连通的多是700万以上人口的城市。光周口东站一个高铁站,开通首月发送旅客超过13万人次——中原人民盼高铁久矣!

不仅是河南省南阳、周口这些高铁困难户喜提高铁,还有一些缺少高铁的地区也在去年开通了高铁。比如苏北,去年开通了徐盐客专线和连镇客专线董淮段。

从高铁上看,去年中国的基础设施建设依旧如火如荼。

市内轨道交通建设也日新月异,去年中国内地新增城轨运营线路长度共计968.77公里,内地共有温州、济南、常州、徐州、呼和浩特5个城市首次有了自己的城市轨道交通。

过去几十年里,中国的基础设施建设速度都已经让外国人感到震惊了。比尔·盖茨就曾感叹过,中国2011-2013年三年水泥消耗量比美国在整个二十世纪的消耗量还要多。

那还不是因为历史上的基础设施欠账太多,需要补欠账,后来又超前建设了很多基础设施。基础设施建设的爆发,也并没有多久。

土地财政是“灵丹妙药”

我们之前写过,九十年代中期,中央和地方的财政收入比达到3:7左右,中央政府财政负担过重。

1994年,时任国务院副总理力推分税制改革。为了力推改革,他还亲自跑去各地方说服地方领导削减地方财权。

当时消费税的全部、增值税的75%划归了中央收入,后来所得税收入中的60%也划归了中央。这让中央财政收入占到了全国财政收入的一半以上。

与此同时,中央和地方的事权也划定了:中央政府主要承担全国性公共事务,包括国防外交,中央统管的基本建设投资等;地方政府则负责地方性公共事务,如本地行政管理,公共安全,基本建设,城市维护和建设,文化教育,卫生事业等。

这就是分税制改革。“分税制”对后来的基础设施建设有着重要的影响。

一方面,全国性的大型基础设施建设,如重要的高铁项目,主要是由中央财政支持的。

另一方面,地方上财政收入的减少和事权的增多,迫使地方上开拓新的财源。

1998年底,《中华人民共和国土地管理法》通过,修改议案中增加了国有土地使用权和集体所有的土地经征用后的使用权可以依法转让和国家依法实行国有土地有偿使用制度的内容。

地方上就可以征收土地,随后转让使用权,以此筹集建设资金,这就是土地财政。



随着征收土地程序越发规范,征地成本逐渐提高,征地后转让使用权,也就是“卖地”的收入未必有想象中那么可观了。根据统计,扣除土地补偿与一级开发后,土地出让金纯收益只有出让金总额的10%至20%,还得扣除支农支出、缴纳出让业务费和新增建设用地土地有偿使用费、教育基金等项目,最终归到地方能够自由支配的纯收益其实是远远小于土地出让金总额的。

但是既然土地资源在手里,地方上还可以玩更多的花样。比如成立地方融资平台,以土地作为潜在抵押物,发行债券融资进行建设。这种发行的债务,如城投债,被看作有地方政府的担保,不会出现违约问题,所以还备受追捧。但这也留下了隐性债务隐患。为了切割风险,2015年起,除发行地方政府债券外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。

土地财政促进经济发展的原理


早在土地财政之前,地方上就是相当程度的竞争状态,最重要的指标往往是GDP。各地为了发展经济,竞争很快导向无序化,大搞重复建设,树立地方保护主义,比如在九十年代中期,全国生产空调器的厂家有70多家, 年产能力在5000以下的生产厂家多达43家。

在土地财政确立之后,各地的GDP竞争依然存在,毕竟这一指标关系着当地官员的政治前途。比较典型而为人熟知的是电视剧《人民的名义》里的市长李达康,天天把GDP挂在嘴上,推动城市建设雷厉风行,有时候甚至游走在灰色地带。



据传为李达康原型人物的耿彦波,在主政大同时期,城市改造建设拆迁面积1000多万平方米,四年新增建筑面积2000万平方米。

基础设施建设搞起来,GDP增长是立竿见影,还有很多好处。

基础设施建设最直接的是促进基础设施资本积累,老老实实修一条路,这条路就会在那里,成为固定资产。

基础设施建设还有正外部性,比如这条路修通之后,能大大缩短人流物流的时间,提高效率,外地客商前来考察投资的时候,说不定也会因为这条路高看你一眼。

当基础设施不足的土地被征收时,其实是不怎么值钱的。而在基础设施完善后,当地居民得到了生活便利,人口逐渐集聚,人口集聚效应又会吸引更多人在当地投资,这块土地的地价也就跟着水涨船高——这事房价不断上涨的一大原因。

有房的当地居民在这一过程中很开心,毕竟自己的资产增值了。经常被用来打比方的一句话是,你如果在某座城市买了房,你就持有了这座城市的股票,这座城市的经济发展、基础设施完善,房价就会上升,这是你享受到的这座城市的红利。

而像高铁这样的全国性的基础设施,其正外部效应是有益于全国的。

在这里,高铁有其特殊的作用。高铁常被人认为是加速大城市对周边小城市的“虹吸”效应,但这也说明了,在城市竞争中的优胜者,人口集聚作用的不断自我强化。在一定范围内,人口集聚会提高效率,但这个度并不好把握。

不过全国范围内的交通设施,总体上还是更好地优化了劳动力的配资,加强了中国作为统一的人力资源市场的资源配置效率——这甚至不用号召,上亿人就用脚自发投票了。

根据亨利·乔治定理,如果经济活动在空间上的集中是由地方公共物品引起的,并且城市人口规模是最优的,那么,总级差地租等于公共支出。完美状况下,土地增值就可以支撑公共支出,甚至不需要征收其他税。

现实状况不会那么完美,毕竟城市人口最优难以达到,建设的损耗、浪费和贪污也时有发生。但通过土地增值带来的收入提供公共物品,确实是一条可行的道路。

土地财政积累的问题

土地财政这些年,在极速推动基础设施建设之外,也有很多负面效应。

比如愈演愈烈的地方债问题。

这些年地方债问题较为突出的是贵州省。

贵州这些年抓住了经济发展的重要机遇,经济增速在全国范围内都是十分迅猛的。但贵州的基础设施底子很薄,需要恶补基础设施,而收益未必那么快就显现。

贵州本身经济并不发达,搞基建就得负债,前几年贵州地方政府性债务率就已经高达207.73%,远远超过中国规定的100%警戒线,是中国债务率最高的省份。

而且目前只能继续借新债还旧债,如果出什么问题大概率还得上面兜底。

最夸张的是贵州独山县,作为一个贫困县,竟然大量负债,建造了“天下第一水司楼”、高尔夫球场等浮夸的建筑,大搞形象工程的县委书记被免职时,独山县债务高达400多亿元,绝大多数融资成本超过10%——独山县每年财政收入还不足10亿元。

如果说“天下第一水司楼”等不顾当地经济形势强行上马的形象工程,对当地经济起不到什么作用还欠下巨债,是浪费的话,那么那些不这么张扬的新城呢?假如这些新城少人住呢?

各地的重复建设一点也不少,我们在《你的家乡在萎缩吗?》里就曾写过,截至2016年,省会城市平均规划4.6个新城,地级城市则为1.5个。但要达到这些新城的规划目标,总共需要34亿人口。



讲道理,各地重复建设这锅是不是该土地财政来背是值得商榷的。重复建设在土地财政前就有,只不过土地财政下演变成了各地拼命建新城。只要在GDP指挥棒下,各地政府继续公司化运营,就肯定会是这种结果,毕竟市场经济的特点就是供给过剩而需求不足。

至于我们普通人感受最深的,恐怕就是日益高涨的房价。毕竟土地一级市场是垄断在政府手里的,而政府为了土地能卖更多钱,居住用地的出让速度是很慢的,这就推高了地价,房价就不会便宜了。假如一个城市居住用地出让量大的话,比如长沙,房价就相对来说低一些。

与之形成鲜明对比的是,为了给工业降成本,吸引工业企业,地方政府还往往划出大片工业用地,工厂的地价可以压低。

但是,哪怕工厂地价低了,居住用地不足仍然会提高员工居住成本,进而推高人力成本,最终还会让工厂的总成本上升。工厂此时会采取其它策略,不少工厂就迁往了人工成本更低的地方,还有一部分引入智能化生产,减少人工。

土地财政的退场方式

地方政府给工业企业划出更多用地,其本意是好的——给制造业降成本,留住制造业嘛。

可是居住用地不够,人工成本升高,照样会逼走制造业。

当然,有人会说逼走制造业正好腾笼换鸟,发展第三产业,可商业、居住用地高企,受伤害的还是第三产业。



我国商、住用地价格是工业用地价格的6-10倍,这对第三产业来说是沉重的成本负担。

商业用地价格高导致第三产业用地价格高,这一点是显而易见的。

居住用地价格高,也会抬升员工生活成本。而对于第三产业来说,它们多是轻资产行业,像厂房、机械等资产它们是没有的,它们最大的资产就是员工的能力。然而在城市居住用地较少、房价乃至房租逐渐升高的情况下,有能力的员工也可能逃离某座城市去居住成本更低的地方,第三产业企业就只能付出更大的人工成本以保证招得到可以用的员工。

说白了,第三产业是“以人为本”的产业,人力资本是很重要的资本,城市房价一涨,一些别人觉得不是“精英”但其实是很优秀的员工就被赶出了城市,这些第三产业企业就活不下去了。当然,也有些第三产业企业的老板喜欢搞“工业化生产”,可是高度依赖智力的产出可不是像他预期的那样流水线就完事了,任何不尊重人才的第三产业企业都难以长久。

而当国内的基建要求逐渐得到满足、经济结构里第三产业比重很大的时候,土地财政大概就要退出了。如果迟迟不退出,不仅有重复建设的问题,对第三产业乃至第二产业的发展都会有阻碍作用。

届时,长久习惯了土地财政的各地政府,怕是得想办法引入其他资金搞建设。

其实在某些方面已经有先例了,比如政府和社会资本合作的“PPP”模式,已经运作很多年了。有些地方的建设可能会在引入社会资金上更大胆一点,比如中国首条由地方为主投资建设的高速铁路济青高铁,山东省要承担投入资本的80%。

显然高铁投资对山东省也不是小钱,山东拿出了部分股份来引进包括外资在内的社会资本,其中含科威特投资局2亿美元。

这2亿美元就成了中国高铁建设过程中引入的首笔外资。

搞建设可能要引进社会资金,而等基建逐步饱和之后,搞建设就不再是地方政府的首要任务,地方政府可能会转向服务。届时,地方政府依赖的将不会是卖地,而是房产税。

这样征收房产税,居民纳税,居民得到服务,更为合理,而且到时候也可以顺势解决国有土地使用权期满后的续期问题——既然都收你房产税了,那么住宅用地70年的规定就不合理了,到时候你的住宅转化为永久用地权益也是可能的。

这可能是土地财政,最体面的退场方式了。

想想一下那时的场景:基础设施基本完善,第三产业发达,专业人士得到尊敬,中国也跨过了中等收入陷阱,地方政府不再拼命推动发展而更注重服务,城市居民的房地产和土地产权得以确认。

但愿这不是在做梦,这样的中国恐怕已经摸到了发达国家的门槛。

参考文献

2019年全国十多条高铁新线开通 高铁总里程突破3.5万公里_中国国情_中国网 https://guoqing.china.com.cn/2019-12/30/content_75562121.htm

Have you hugged a concrete pillar today? | Bill Gates https://www.gatesnotes.com/Books/Making-the-Modern-World

王智波. 为什么中国拥有更好的基础设施?——基于亨利·乔治定理的一个理论分析[J]. 深圳社会科学, 2019, 03(01):60-70+159.

刘俸奇. 基础设施投资与中国经济增长:影响渠道及作用机制研究[J]. 经济科学, 2018, No.224(02):18-31.

廖茂林, 许召元, 胡翠,等. 基础设施投资是否还能促进经济增长?——基于1994~2016年省际面板数据的实证检验[J]. 管理世界(5):63-73.
网编:睿文

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